第二节　土地再开发的国内经验

近年来，在国家强调土地节约集约利用和城镇化建设的大背景下，国内各省市根据本地区的具体情况，相继开展了一些土地再开发的制度创新和试点，取得了较大成果，其中，北京的“城中村”改造、广东的“三旧”改造、重庆的“地票”制度和天津的“宅基地换房”是国内土地再开发探索中较为成熟的几个模式。这一部分将分别介绍北京、广东、重庆、天津在土地再开发中的制度构建、具体实践和实施效果。

一、北京：城中村改造

“城中村”，其广义概念指的是在城市发展过程中发展滞后、生活水平低下的居民生活区，狭义的概念指的是在规划市区内保留农村集体所有制的农村社区，即规划市区范围内的行政村（冯晓英，2010）。北京的城中村改造与奥运会联系紧密，可以根据2008年奥运会的举办，将北京城中村改造分为两个阶段。

早在2001年《北京奥运行动规划》中，北京市政府就提出了要塑造首都新形象的目标，计划全面整治城市环境，加强对城乡结合部环境的综合治理，拆除各类违章建筑和临时建筑。2002年，首都社会经济发展研究所对北京城八区超过1000 m2以上的“城市村庄”进行了普查，发现城八区共有城市村庄332个，居民30万人（首都城市环境综合整治委员会办公室等，2003）。2004年，为了摸清北京城中村的情况以方便奥运前的集中整治，北京市政管委对全市城中村进行了一次普查，显示有231个城中村，涉及30万常住人口和（70～80）万流动人口。2004年，北京市政府出台《北京市城市环境建设规划（2004—2008年）》，将“城中村整治”作为城市建设的重点工作，随后北京市启动了大规模城中村拆迁工作，计划用3年时间完成奥运场馆周边及四环路以内的171个城中村的集中整治，其余60个城中村改造将在2008年奥运会结束之后继续完成（张澜，2007）。截至2008年7月1日，前期确定的171个城中村整治工作全部完成，完成拆迁项目125个，拆整结合项目46个（北京市市政市容管理委员会，2008）。

2008年奥运会之前的城中村改造具有“特事特办”的特点，整治后的用地功能全部围绕奥运会而调整为绿地和公共设施用地，没有考虑城中村的具体区位条件，而且由于奥运会这一政治任务的存在，拆迁改造具有很强的行政强制性，因此对于常规的城市改造来说参考价值不大。2008年奥运会结束后，北京将城乡结合部的整治作为后奥运时代事关首都大局的工作来抓，意味着城中村改造步入正轨和攻坚阶段。

2009年北京市政府折子工程（京政发[2009]3号）中，提出要加大城乡结合部环境整治力度，推进城乡结合部地区综合配套改革试点。为了进一步推进城中村改造，北京市专门成立了城乡结合部建设领导小组，启动了北坞、大望京村和东小口地区的综合配套改革试点工作，并于2010年提出了50个挂账村的整治计划，目前大部分挂账村都已经进入了拆迁改造的流程。冯晓英（2010）将北京城中村改造分为三种模式，即北坞模式、大望京村模式和50个挂账村模式，北坞模式采取就地城市化策略，大望京村模式采取异地搬迁改造策略，而50个挂账村采取“一村一策”的模式。

（一）北坞模式

北坞位于海淀区绿化隔离带上，由于在该地区进行拆迁开发后必须原地绿化，因此开发商不愿意对这类村庄开发进行投资。作为北京市首家“城乡结合部综合配套改革试点”，北坞探索出一条就地城市化改造道路，即按照“宅基地腾退上楼、地上物腾退补偿”的方式先拆后建。政府将安置房建设用地征为国有，直接空转至村集体，由村集体成立房地产公司建设回迁楼，直接将农村集体土地转变为国有土地，免去了土地出让金，且允许村集体自行组织拆迁，最大限度地减少了拆迁和开发投入。为了鼓励村集体和村民主动配合城中村改造，政府在规划中安排了20多公顷的集体建设用地用于发展村集体产业，还规定1平方米宅基地可以换得1平房米回迁房，对家庭人口多、宅基地小的家庭予以适当照顾。这种照顾村集体和村民利益的执行方案得到了北坞村的大力支持，方案实行后，四季青镇统一自主开发建设了新北坞村，整个过程实行统一规划、统一建设和整体搬迁，取得了很好的效果。北坞模式被推广到北京绿隔带上其他城中村的改造，也收到了良好的成效（冯晓英，2010；谢宝富，2012）。

（二）大望京村模式

朝阳区大望京村是北京城乡结合部综合配套改革第二个试点村。与北坞的就地城市化模式不同，大望京村城中村改造采取异地搬迁模式，将定向安置房设在东北2 km处的南皋组团，由崔各庄乡按照全乡统筹的方式，统一集中安置被拆迁农民，统一核算土地开发成本、平衡土地收益。政府主导进行土地集中工作，乡政府负责拆迁，依据北京市87号令和20号文，制订了相应的拆迁腾退补偿安置办法和细则。腾退后的土地进入政府土地储备中心进行交易是大望京村试点的核心内容，通过将土地交给北京土地储备中心进行一级开发，大望京村获得了土地储备部门的大规模贷款，用于解决因收购、储备、整理、出让土地等前期工作时产生的资金需求。这一融资模式很好地平衡了大望京村的拆迁成本。大望京村城乡一体化试点优化了区域环境，改善了农民居住条件，解决了农民就业和社保问题，建立了与城市化相适应的管理体制，取得了较大的成功（冯晓英，2010）。

（三）“一村一策”模式

2010年启动的50个挂账村改造工程本着“政府主导，农民主体，政策创新”的原则，采取的是“一村一策”的操作方法。政府主导指的是政府从宏观指导的角度负责规划方案的制定和基础设施的建设以及改造完成后社会管理体制的构建。农民主体指的是保护好农民既有利益，引导农民主动参与城中村改造，发展具有当地优势的产业引导农民就业。政策创新指的是在现有政策基础上，在土地利用、社会保障和产业发展方面提出创新方案。“一村一策”要求政府部门和各村镇集体根据本村镇的具体情况，依据现有法规政策和改造原则，提出有针对性的改造方案。根据规划，2011年50个村镇回迁安置房建设全部启动，其中2/3的村庄在原村域回迁（冯晓英，2010）。

北京“城中村”改造可供借鉴的经验有：

1）从试点到大规模推广的土地再开发工作思路

从2009年2个试验点起步，到2010年向50个重点村推进，有计划分步骤地实行“城中村”改造，开了全国城乡结合部地区城乡统筹配套改革的先河。当前我国各地土地再开发面临的问题多种多样，地方政府应当具有政策创新的精神，并遵循从试点到大规模推广的工作思路，积极稳妥地推进土地再开发。

2）根据具体情况制订具体策略，不断创新政策

北京“城中村”改造是一个不断根据具体情况做出不同响应的过程。在时间上，以奥运会为节点，其前后的改造思路完全不一样，目的在于应对不同时期的城市发展需求。奥运会前的“城中村”改造在地点和手段上都围绕奥运会进行，强调快速高效和异地重建，奥运会之后则从城市长远发展来通盘考虑，针对不同的村庄采取不同的改造策略。“一村一策”的改造原则就是后奥运时代北京“城中村”改造具体问题具体分析的突出表现，政策的创新要立足本乡本村的实际情况。

3）保护村镇利益，发展村镇产业

北京对50个重点村整治虽然实行土地储备的形式，但不再搞开发式拆迁，而是与环境整治、产业发展相结合，用多种手段解决村民安置问题，拆迁改造所需要的资金，北京将利用土地储备贷款成立融资平台。此外，在改造过程中还为村民预留了产业用地，实现农民就近就业和就地就业，注重强化村组集体经济，保障了农民城市化之后的生活和工作。全国各地在进行土地再开发时，应当十分重视土地上的居民生产生活的保障问题，通过产业进入或升级的方式，推动土地再开发的良性发展。

二、广东：“三旧”改造

改革开放以来，广东经济高速发展，连续20多年经济总量位居全国首位，但是经济发展的同时，土地资源也大量消耗，土地资源供求矛盾日益突出。为了节约集约利用土地，2007年广东省佛山市率先开始了“三旧”改造工程，计划对市内25万亩的旧城镇、旧厂房和旧村庄进行大规模改造（孙英辉等，2011）。2008年，国务院下发《国务院关于促进节约集约用地的通知》，要求各地做好土地的节约集约利用工作，在这一政策背景下广东省与国土资源部合作将广东确定为土地节约集约利用的试点省份，享有三年（2010—2012年）的先行先试机会，确立了广州、深圳、东莞、佛山作为广东“三旧”改造的试点城市。2009年，广东省在总结佛山“三旧”改造的经验基础上出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（以下简称《意见》），标志着“三旧”改造在广东省正式拉开大幕。

《意见》明确了“三旧”改造的范围，包括：城市市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环境要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。《意见》还确立了广东省“三旧”改造的几条基本原则：①政府引导，市场运作：政府统一组织制订政策，正确引导和监管市场化运作过程。②明晰产权，保障权益：调查摸清“三旧”现状，做好“三旧”土地的确权登记工作。属于“三旧”改造的房屋和土地，未经确权、登记，不得改造。③统筹规划，有序推进：统筹经济社会发展和资源环境保护，依据国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，科学制订“三旧”改造规划，并强化规划的统筹管控作用。④节约集约，提高效率：通过市场运作和公开规范的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。严格执行土地使用标准，提高土地使用强度。创新机制方法，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，实现土地利用效益的最大化。[6]

在广东省“三旧”改造工程开展过程中，佛山市在政策制订和具体实践中积累了具有创新精神和借鉴价值的有益经验，下文将以佛山为案例介绍广东“三旧”改造这一土地再开发模式的具体情况。

改革开放以来，佛山经济发展迅速，但土地利用方式较为粗放，土地开发强度远远低于香港等国际大都市，据估计，按照这种粗放的土地利用方式，佛山每年需要新增建设用地2万亩左右，而可供开发的未利用土地资源十分稀缺，根本无法满足佛山经济发展需求。为了缓解土地供给压力，佛山将目光转向旧城、旧厂房和旧村，经过实地调研和统计，佛山有“三旧”用地25.3万亩，相当于佛山20年的新增建设用地指标，这些利用率低下的土地经过合理的再开发，将可以为城市长远发展提供有力支撑（孙英辉等，2011）。有鉴于此，佛山2007年开始大规模进行“三旧”改造，是广东省最早开展大规模“三旧”改造的地区。

创新政策是佛山市推行“三旧”改造的第一步。首先是土地产权政策，允许土地在集体建设用地和国有建设用地间置换，允许集体建设用地直接转为国有建设用地；其次是土地供应政策松绑，允许土地使用权人自行或联合成立公司开发利用存量建设用地，允许农民集体按照城市规划用途自行开发集体或国有建设用地；第三是土地流转政策，对城市建设规模范围内的旧村改造，只要村民代表大会表决通过，可以不需要办理征收手续直接将其转化为国有建设用地，以节省时间和交易成本；第四是土地收益分配和财政保障政策，规定农村集体性质的土地只要土地使用者与土地所有者一致，土地可按照规划用途开发，政府不收取改变用途的出让金。对于产业的扶持，政府规定凡引入项目符合重点扶持行业的，都可以享受扶持政策，对高科技产业、环保型产业和文化创意产业，可以给予减免企业所得税的优惠。[7]

按照行为主体的作用，可以将佛山市“三旧”改造分为地权人自行改造、市场收购集中改造和政府主导改造三种途径（图3-6）（孙英辉等，2011）。

在具体实践中，佛山已经形成了七大模式：祖庙东华里模式、夏西村模式、顺德天富来模式、凤池BOT模式、佛山创意产业园模式、西南涌模式、南海漖表联建仓模式（宋苑丹等，2009）。下面主要介绍几个有较大借鉴意义的模式。

资料来源：孙英辉等，2011.

（一）祖庙东华里模式

祖庙东华里片区位于佛山老城中心地区，具有鲜明的传统文化风貌，是岭南文化的高度聚集区，保留了大量不同时代风格的宗教庙宇、祠堂等。然而由于管理和经济发展的问题，20世纪80—90年代以来，东华里地区陷入衰落，片区内布局混乱、街道狭窄、基础设施老化、文物破坏严重。佛山市禅城区计划通过旧城改造，将其打造为集文化、旅游、居住、商业为一体的综合街区。具体来说，禅城区采取了“政府引导，规划引领，属地实施，市场运作，分步推进，各方受益”的工作模式来推动改造，2007年底，东华里片区改造项目的国有土地使用权由瑞安房地产有限公司组成的联合体成功竞得。片区改造后，容积率由改造前的1.46提高到2.90，建筑密度由改造前的70%下降为40%，公共绿地面积由改造前的0.53公顷增加到4.58公顷。东华里改造项目不仅提升了土地价值，也增加了居民收入，改造项目共拆迁9635户，如果选择货币补偿，按照市场价每平方米住宅补偿最高达6500多元。这个价格当时基本上可以在成熟地段购买优质的二手房或新房。

（二）凤池BOT模式

凤池是佛山大沥城区的一个城中村，在“三旧”改造中，凤池村成功引入BOT合作形式，建设了新的凤池装饰材料市场。新市场总投资5000多万元，均为2～3层商铺，主要经营铝材、配件和五金装饰材料等，市场的物业改造全部由开发商垫资建设，建成后开发商拥有5年的租赁经营权，5年内开发商只需向凤池村交纳首层店铺租金，2～3层可无偿使用，开发商垫付的建筑费从5年内的店铺租金中获得。通过“以地引资、以租抵建”的模式，改变了以往纯土地出租模式，确保集体物业的保值升值，预计五年后，该片物业的年租金将超过1300万元，村民分红可增长80%。

（三）南海漖表联建仓模式

漖表联建仓地块原属黄岐村的8个村民小组和2个经济社，改造前的地上建筑物是20世纪80年代早期建设的旧厂房、旧仓库，分别出租给不同的客户经营，每平方米的租金仅为6元。2007年，黄岐村委会抓住“三旧”改造的机遇，将近90亩土地连片整合，拆除全部旧厂房、旧仓库，以相同的价格、相同的租赁条款将土地租给同一个开发商建设，合同期满后继续以一个整体捆绑出租，各单位按所出租土地占总面积的比例来获取收益，形成一个新型的农村经济合作组织，结合本村经济特色，黄岐村承接广州花卉产业转移的项目，建立了“华南花卉世界”，花卉市场投入使用后，首年租金为70元/平方米，比过去增长了十多倍，该项目的改造成功将为村组增加年收入200多万元。

佛山市的“三旧”改造取得了较大成功，其有益经验包括：

1）充分发挥多主体的作用可以提高土地再开发的效率

佛山的“三旧”改造鼓励多主体参与，根据改造项目的情况允许地权人、市场主体和政府参与到土地再开发中，这样既减少了政府“三旧”改造中的压力，也能更好地吸引社会资本，提高土地再开发的效率。上文介绍的三个案例模式，都体现了市场的力量在佛山“三旧”改造中的重要作用，将土地再开发当作一种市场行为，是佛山市“三旧”改造的重要经验。

2）产业升级转型是土地再开发成功的保证

佛山“三旧”改造中形成的东华里模式、凤池BOT模式和南海漖表联建仓模式都有产业升级转型，其土地再开发的过程同时也是产业升级转型的过程。以南海漖表联建仓地块的改造为例，通过旧厂房的拆除和地块的重新整合，引入了新的产业形态，建立了花卉产业园，极大地推动村经济的可持续发展，充分表明产业升级转型既是土地再开发的结果，也是土地再开发得以成功的保证。

三、重庆：地票制度

重庆的地票制度是在国家倡导农村建设用地整理、集约节约利用土地的政策背景下诞生的，是具有创新意义的城乡统筹土地再开发模式。2004年，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中首次提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，2008年，国土资源部与重庆市政府签订工作备忘录，将重庆纳入城乡建设用地增减挂钩试点、节约集约用地试点，同年重庆市农村土地交易所挂牌成立（段力誌等，2011）。

根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，地票实际上指的是建设用地挂钩指标，特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。其具体的操作流程分为四个步骤（图3-7）（杨继瑞等，2011）：

资料来源：杨继瑞等，2011.

（一）重庆江津区的具体案例：介绍重庆地票制度的操作流程

江津区是重庆最早开始进行农村集体建设用地复垦置换试点的区域，其地票模式主要做法如下（段力誌等，2011；袁名富，2011）：

（1）复垦项目立项和入库。农户在自愿的原则下，向村集体提出将宅基地复垦的申请，区国土管理部门对符合审查要求的复垦项目进行登记，办理项目入库备案的手续，确定土地整理机构。

（2）复垦项目建设及验收。在指标的“生产”过程中，由江津区人民政府出资设立的“江津区惠农有限公司（下称惠农公司）”负责土地的具体整理工作，公司联合乡镇政府和农民共同开展土地复垦，复垦完成后，由惠农公司组织初验，随后再由江津区国土部门和农委组织验收，最后再由相关部门组织的专家组进行最后的验收。

（3）复垦耕地综合管理。国土部门在完成复垦土地的登记工作后，将经济管理权按照复垦前的权属交还给农户。

（4）复垦置换指标调配使用。复垦项目置换出的建设用地指标，经国土部门确认后可以进行区内统筹调配和地票交易使用，地票交易获取的纯收益中80%支付给放弃宅基地的农户和集体经济组织。

（5）失地农户补偿补助。江津区规定对于放弃宅基地的农户，首先可以获得原房补偿，其次是宅基地补助，包括6000元/亩的补偿金和6600元/亩的所有权人收益，最后是一次性的3万元住房补贴。

（6）地票流转交易和落地。江津区的地票制度取得了较好的成效，从2008年到2009年，该区为重庆农村土地交易所提供了4100多亩的建设用地指标，2010年之后，考虑到江津区自身城镇化建设用地的紧张，用地票制度腾退出来的集体建设用地通过增减挂钩将指标留在了区内，这个数量大概在每年1800亩左右。

（二）启示

重庆的地票制度是对现行的城乡建设用地增减挂钩做法的创新：按照一般的增减挂钩程序，折旧复垦区和新建区用地指标不允许跨区域置换，但是重庆的地票制度允许通过市场渠道在全市范围内进行优化配置。此外，与现行的“先占后补”方法不同，地票制度采取先复垦后交易的模式，在保护耕地上比现行制度更有优势（黄忠，2009）。此外，作为一种创新的土地再开发手段，地票制度还有效满足了城市建设用地的需求，提高了土地资源配置效率，提升了土地集约节约利用水平，对统筹城乡发展、提高农民土地增值收益具有积极意义（郭欢等，2013）。

然而，地票制度在实践中也暴露了不少问题。首先，地票制度最大的风险在于耕地质量问题，一旦政策实施过程中监管不到位，开发商纷纷在高地价的城市近郊占用耕地，可能导致复垦后的耕地质量严重劣于城郊占用的耕地，从而降低了国家耕地质量（周立群等，2011）；其次，地票制度下土地出让变成了双轨制，企业在获得地票后仍然需要经过公开招拍挂的程序与其他公司竞争，一旦竞拍失败，获得地票的企业须按照原价将地票转让给土地竞得者，这提高了企业参与土地增减挂钩的风险，也抑制了地票二级市场的发育（郭欢欢等，2013）；第三，地票制度没有考虑农民发展权的问题，农民将自己的土地交出来，虽然获得了一定的经济补偿，但并没有获得更好的就业机会，也失去了附着于土地的预期增值收益。

重庆的地票制度虽有利有弊，但这一创新模式可以提供十分有益的借鉴价值：

1）城镇土地再开发可以借鉴这种权利证券化的做法

如果农村建设用地复垦产生的指标可以形成地票，那么城镇旧城改造过程中再开发出来的用地也同样可以形成地票，这样就可以形成一个土地再开发的证券化市场，加快土地再开发的效率和市场配置水平。

2）总量控制、资源配置优化的思路

地票的本质就是建设用地挂钩指标，因此地票制度实际上采取的是总量控制、资源配置优化的思路。这一思路对城市土地再开发的借鉴价值在于，可以通过增减挂钩的方法影响城镇建设用地的供应。地方政府可以通过城市用地增减挂钩的总量控制方法，鼓励社会资本参与到改造成本较高的旧城或工业废旧用地，通过改造工业废旧用地换取城市建设用地指标。

四、天津：宅基地换房

2005年，国务院批准了《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》，方案明确提出“在符合规划并在依法取得建设用地范围内建设小城镇，实施农民宅基地换房试点”。在这个方案的指引下，天津从2005年开始探索以“宅基地换房建设示范小城镇”的发展模式，出台了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》《关于示范小城镇试点建立规范的决策指挥系统的指导意见》等一系列文件，作为天津市大规模改造城乡结合部的政策依据，并从2005年开始在天津的“十二镇五村”开展试点，涉及人口达18万人（杨成林，2013）。所谓“宅基地换房”，指的是“农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住，原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再招拍挂出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口”（苑清敏等，2009）。在新的小城镇，政府会根据实际情况规划商业和经济功能区，以满足农民进城后的就业和生活需要。

（一）天津市“宅基地换房”工程的基本原则

该原则有三点：承包责任制不变、可耕种土地面积不减、尊重农民自愿（陈伟峰等，2009）。按照上述原则，为了确保耕地总量和质量的稳定，天津市规定项目区内新建地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积，拆旧地块复垦耕地的数量、质量不低于建新占用的耕地，根据统计和估算，天津市环城郊区有宅基地2.7×104ha，而规划新建小城镇仅需占地0.6×104ha，有1.3×104ha的土地复垦为农田或转为重点建设用地，可以确保耕地和城市建设用地的占补平衡（崔宝敏，2010）。在“宅基地换房”过程中，天津市政府负责组织工作，由国土资源部率先安排6402亩周转用地，然后由东丽区建委成立的天津滨丽公司负责具体的征地、融资、建设，政府则负责政策制定和动员群众。在融资上，企业向银行贷款，安置房建成后，农民以宅基地置换城镇商品房，尽量达到“政府不拨钱、农民不出钱、企业不亏钱”的目标（陈伟峰等，2009）。

华明镇是天津首批“宅基地换房”试点项目镇，试点面积5.618 km2，总规划面积12.1 km2，经过两年的试点改造，目前已经成为“宅基地换房”示范镇（陈伟峰等，2009）。下面以华明镇为案例介绍天津“宅基地换房”具体操作流程和利弊。

华明镇“宅基地换房”具体分为4步（图3-8）。

资料来源：陈伟峰等（2009）.

按照这样的换房政策，建设新镇只需要新占耕地8427亩，而华明镇置换出来的宅基地有12071亩，腾出来的宅基地由政府统一组织复垦，完成耕地占补平衡后，节余的土地由东丽区政府出让收取土地出让金，以平衡新城建设的费用（何缨，2010）。据估计，华明镇新城镇建设需要资金37亿元，节省出来的经营性开发用地共有330公顷，通过招、拍、挂可以获得大约38亿元的土地出让金，基本保证了项目资金平衡（崔宝敏，2010）。

（二）天津宅基地换房这一土地再开发模式可供借鉴的有益经验

1）提供了城乡结合部土地再开发和城镇化改造的新思路

“宅基地换房”以一种节约土地的方式快速推进了小城镇建设，将布局分散、使用效率低下的宅基地集中起来统一整理，实现了规模化经营。农民通过换房获得了相当可观的财产性收入，还改善了居住条件和生活水平，新城镇的建设不仅完成了农民市民化的过程，还让农民享有了完善的社会保障服务（蔡玉胜，2009）。

2）是一种能够达到资金平衡和耕地平衡的土地再开发方法

通过将宅基地复垦成耕地，“宅基地换房”保证了耕地总量和质量的稳定，而通过将节约下来的土地重新整合进行土地出让，可以获得新城镇建设的资金，实现资金平衡。