三、我国征地补偿安置中农民权益保护的问题分析

（一）征地补偿安置规定不够完善

现阶段与征地补偿安置相关的法律规范主要有：《土地管理法》《物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等。其中规定了征地补偿安置的权益主体，基本补偿方式和程序，被征地农民权益的基本范围以及基本人权性保障。但现有规定未对安置阶段农民权益进行细化，且大多仍是以系列涉农文件的形式进行规定，这就让现有农民权益保护的保障力呈现出先天性缺失的状况。

1.现有法规操作性不强

在《土地管理法》《物权法》中规定，为了公共利益需要，在征收集体所有土地时，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，以及安排被征地农民的社会保障费用，以保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。这样的规定过于原则，其在征地补偿安置中的操作性并不突出，对具体实践活动无法提供有效指引。另外，征地补偿原则和理念的不同也会导致补偿数额的不同，有的地方政府认为被征地农民遭受的损失是其履行社会义务的必然表现，是其承担社会责任而做出的必要牺牲。这也就导致补偿安置款项大头被政府占有，剩余的大部分被农村集体组织占有，仅有一小部分才会发给农民。他们认为在土地征收中仅给予财产权主体即被征地农民适当的补偿就足矣，并没有必要根据市场价格和被征地农民的实际情况给予被征地农民完全补偿安置。因此就导致被征地农民作为财产权人的基本权益在征地补偿安置中被剥夺。

2.征地补偿的标准过低

目前形成的土地征用价格，难以全面反映土地本身的价值，而且大多情况下会排除土地增值部分，出现征地补偿安置标准过低的现象。所以无论是上限还是下限，被征地农民都不可能保持原有的收入水平，我国的征地补偿标准都不可能充分满足被征地农民的发展需求以及弥补被征地农民因土地被征收而损失的机会[10]。另外，我国当前由行政程序来确定征地补偿标准的局限性[11]，也是让征地补偿标准无法提高的难题，而该确定方式短时期内仍会继续存在。

3.补偿款发放问题较多

在征地安置补偿中农民补偿未能得以实现主要表现在不能按时获得补偿和不能足额获得补偿。实践中因为政府的工作效率低、开发商拖延支付出让金等原因造成被征地农民无法按时获得应有的补偿情况时有发生。具体表现在土地补偿费、安置补助费被截留、贪污、挪用，村民委员会、农村集体经济组织擅自收取、贪污、私分土地补偿费上。虽然各种类型媒体平台能在某种程度上提高行政事项的透明度以确保在诉讼中农民权益的维护，但诉讼方式维权终归不是解决征地补偿款发放问题的最有效途径。如2007年新立村村民诉哈尔滨市新农镇新立村村民委员会土地征收补偿费案：因早年哈工大集团修筑机场征用道路两旁用地引发的，这涉及新立村53名村民的土地。在发放补偿金的过程中新立村委会无故滞留村民的补偿款和租金引起村民不满，故村民将其告上法庭，最终哈尔滨市中级人民法院终审判决哈尔滨市道里区新龙镇新立村村民委员会给付牛某等53人被征用土地的补偿款及三年租金[12]。但村民为诉讼付出了沉重的代价。

4.各方权利责任不明确

无论是地方政府、农村集体组织还是被征地农民，其权利义务都没有严格界定。地方政府在征地补偿安置中出现责任缺失或者越位，甚至不作为。农村集体组织在补偿安置中出现责任缺失，滥用、挪用补偿款等。部分被征地农民为自己私利最大化违建、违改的行为甚至出现恶意暴力性事件等。这些都大大增加了征地过程的复杂性，进而激化社会矛盾，严重干扰农村现代化建设的进程。

地方政府和农村集体组织在征地补偿安置活动中扮演着多重角色，他们既是征地补偿安置的决策者和执行者，也是监督者和服务者。但是政府没有根据国家政策积极完善土地补偿、安置的相关制度，以不作为或越权执法的方式肆意扰乱土地市场。农村集体组织也没有承担起相关政策的执行和落实责任，没有代表被征地农民充分争取牺牲土地换来的切实补偿，没有做好包括监督土地资源利用以确保土地合理、有效以及公平地进行利益关系配置在内的职能，甚至出现滥用权利侵害公共资产的严重腐败问题。

（二）征地补偿安置主体参与失衡

城市化是农村经济发展的必然结果，是社会经济发展的具体表现。必须通过推进城乡一体化来解决我国的“三农”问题，在减少农村农民的同时积极促进农转非的农民适应新生活，共享新资源，共创新家园。所以，被征地农民在城市化进程中应当是获益者，然而无论是征地活动的主导者还是农村土地的所有者都没有与被征地农民达成一个均衡的博弈，被征地农民往往处于劣势。农地征收活动往往就是靠行政权力强行推进，常常会牺牲广大农民的利益。如此就激发了积攒在农民、农村和农业间各个方面的社会矛盾，而这些矛盾已然影响城镇化的进程和社会的可持续发展。

1.被征地农民参与度较低

在征地补偿安置活动中，被征地农民较少参与其中，有的甚至被排除在外，具体表现在：

（1）信息掌握不对称。政府因其先天优势比被征地农民拥有更加便捷的信息获取渠道，能掌握更多被征地农民不知道的信息，因此拥有明显的决策优势。由于被征地农民缺少有效信息，所以在征地补偿安置过程中根本谈不上积极参与。

（2）参与结果不明确。实践中，被征地农民也参与价格确定、听证等活动，听证程序的确立就是为了保障有关被征地农民权益，但对自身诉求的表达、对违法违规行为的最终处理结果都没有给出明确的规定和法律效力。

任何参与的有效性都是与参与主体的能力状况紧密相关的，这种能力会让被征地农民在影响和参与决策的认知中产生不同的态度和行动力。当前我国农民的整体能力不仅不能完全达到所期许的水平，还因为能力的缺失在征地补偿安置中明显处于劣势。另外，我国的行政体制和历史原因使得行政主体在各项活动中总处于主导位置，这样长期的大包大揽也就让农民失去了认识问题和解决问题的主动性，就导致了长期以来在处理与自己切身利益有关的征地补偿安置中出现消极服从的现象。

2.农村集体组织地位强势

征地活动的客体是农村集体土地，而对农村集体土地的征收又会影响农民个体所享有的承包经营权及其他权益。农村集体经济组织代表农民集中行使征收行为，处理征收事宜。农村集体经济组织对上连接着县乡政府，对下服务着被征地农民。但现实的情况却不尽如人意，农村集体经济组织常常并不能充分发挥其增强和保障农民参与效果的作用，甚至存在肆意侵犯被征地农民权益和侵占被征地农民利益的现象，导致被征地农民对集体经济组织的作用心存疑虑。另外，受政绩效应驱动，地方政府也易滋生土地利用短期行为[13]。加之农村集体经济组织往往缺乏自我监督，所以其对内对外都享有较大的决策权和执行权，其权利的行使难以保障被征地农民的合法权益。

（三）征地补偿安置程序流于形式

在征地补偿安置依法批准以后，县级以上土地管理部门要按照《征用土地公告办法》规定公告征地补偿安置事项。除涉及国家秘密外，所有征地补偿安置事项均应公告，然后再根据民意确定是否要组织听证。但实际上各地所谓的听证却是建立在没有解释和宣传基础上的通告。虽然这样从程序上看并无不当之处，但却没有发挥出召开听证的作用和意义。同时剥夺了被征地农民在补偿安置上更多的知情权、发言权和选择权。如果被征地农村集体经济组织或农民提出了要听证的意见，土地管理部门就必须按照规定组织听证，但实际操作中在基层促成的有效听证较少。

所以，不难看出，征地程序虽然是有步骤、有分工，但实际上在征地补偿安置活动中，该有的听证程序、公告程序、评议程序还都仅是存在于规定之中，行政主体或被委托主体常常倚权滥用，专断专决，这些行为不同程度地损害了被征地农民的利益。我国现有征地补偿安置程序主要存在以下几点问题：

1.程序性规定过于简单

我国目前关于征地补偿安置的法定程序主要有：进行征地补偿登记，发布征地补偿安置方案公告，征地补偿安置争议的协调裁决。在整个征地活动中，与征地补偿安置相关的程序问题在法律及法律文件中规定都比较简单，规定涉及的内容单一甚或是未作出操作性较强的具体规定，大多都是笼统的要求公告、听证等，具体相关事项、方案、程度都没有具体表述，这就导致程序的不透明。因为缺乏公开公正性，政府的自由裁量空间就越来越大。

2.合法性审查程序缺失

在征地活动中，国家一直把土地用途的公示作为前置要件。而程序性规定作为保障征地补偿安置行为的正当性和保护被征地农民权益合法性的重要措施，对征地补偿安置方面的合法性审查是不可或缺的。因为当前的征地补偿安置方案多是互相借鉴的，不同地区无论是现有资源抑或是实际情况不同方案都大同小异。没有明确把与征地补偿安置有关的合法性审查程序做一规定，使得在征地补偿安置活动开始前缺少事前监督。这样就会导致征地补偿安置适用的合法性和合理性被淡化，最终导致被征地农民的实际权益受损。

3.公告听证程序形式化

从我国现行程序来看，征地补偿安置程序可以说是土地征收的内部程序。公告是在批准征地申请后和制定安置补偿方案后发布的。所以被征地农民的参与权和听证权是在被审批通过之后的征地过程中才享有，其实质意义就弱化了。因为有审查批准权的政府相关部门单方决定了是否通过与土地征收相关文件、方案的审批，农民基本没有提出意见的权利。如何补偿安置、补偿多少均是政府一方拍板定音。尽管被征地农民的听证权在我国征地补偿安置相关法律中明确做出规定，但到具体的实践应用中却极少。由于征地补偿安置中被征地农民的参与度不够，其过程必然缺乏有效的监督。

（四）征地补偿安置模式普遍单一

以单一模式为主的农地征收补偿安置已不能适应当今经济社会的发展要求，存在着土地补偿标准偏低且不均衡、农民安置不到位、征地程序不规范等问题，导致农民土地权益受到侵害。现有安置模式中，主要采用货币补偿模式，其他采用较少的安置模式不能满足被征地农民个人需求与实际情况，任何单一的安置模式都可能会在征地补偿安置活动中降低被征地农民权益实现的最大化。

1.我国现行征地补偿安置模式

（1）货币安置模式

货币安置模式可以分成两类：一次性全额支付和分期支付。这两种支付方式都对被征地农民提供了一定的生活保障，但各具利弊。一次性全额支付常常会受很多相关因素的影响，比如农民自身较差的资金管理能力，农村有效投资渠道的不畅通，所以一次性发给的补偿款一旦用完，被征地农民的生活又会陷入困境，失去保障。分期支付就是把补偿款按一定期限支付给被征地农民，虽然这样利于给被征地农民长期稳定生活提供保障，但会受到市场、政策等多方因素的影响，会让被征地农民在心理上不能安定下来，同时市场的自发性变动也会给政府增加更大的财政负担。

（2）留地安置模式

留地安置模式是指在征地补偿安置时，预留或是划分出一定比例的建设用地，并将该建设用地提供给被征地农民使用进行补偿的方式。目前这种安置模式在全国范围内的使用较广泛，它是让被征地农民在留地安置或是货币安置中自主选择，自己决定哪一种安置方式，具体的适用标准是按照土地本身价值和经济发展水平来确定的。留用地一般统一由农村集体组织按规划用途进行经营使用，如由农村集体组织引入资本建造厂房或商贸中心，自行组织经营或者进行出租。但留地安置在实践中也有它的不足：首先是因为现实生活中对留用地选址和规划的要求不高，所以导致选用的发展用地分散，不利于集中区域共同发展。其次是用地规模和用地指标资源缺乏，特别是在发达片区普遍存在难以选址的问题。最后是我国目前的法律法规并没有对关于留用地管理的统一规范，被征地村庄自主招商会导致资金资源的分散，进而产生留用地产业低效、低端等新的社会管理问题。

（3）土地入股安置模式

土地入股安置模式是将有稳定收益的农地列为项目用地，根据被征地农民的意愿，由被征地农村集体组织牵头与用地企业协商以土地价值兑换股权的入股形式进行补偿安置。农村集体组织以合同的形式确定被征地农民与企业的实际关系，让被征地农民通过入股获取收益方式进行生产生活。虽然土地入股安置使被征地农民享受到了土地增值的收益，但这种安置模式大多适用于经济较发达的地区，同时也会新生相应的市场风险。比如企业如果经营不善或是因经营不善导致破产时，农民权益将无从保证。而且农民以股份入股企业时，没有明确规定关于股份是否可转移或退出，以及怎样转移或退出等问题。

（4）住房安置模式

住房安置模式是由拆迁人或相关组织以统一建造或购买现成房屋来安置被征地农民。主要是通过把企业开发建设和安置房建设相结合，按照征地时被征地农民的实际情况进行分配。主要目的是将建设项目所得收益由承担项目的企业和农村集体组织按股份分红，被征地农民根据其在农村集体组织中享有的土地使用权份额进行分红。这种安置模式主要是保障农民的居住问题以及增值收益问题。虽然这种方式有利于农转非的推进，但住房安置是由地方政府统一安置，需要足够的住房资源，不具有普适性[14]。在部分地方出现政府为了指标强行农改居，这就导致不少农用地原有的生产性功能消失，被征地农民一直以来的生活习惯和生活方式被迫改变，从而侵犯了被征地农民的合法权益。

（5）就业安置模式

就业安置模式是在土地征收活动后通过政府为被征地农民提供相应的工作岗位以保证被征地农民以后的生活。就业安置可以在全国范围内适用，但经济不发达地区因企业少，人员需求量不大，实际操作效果并不如意，而且由于被征地农民素质参差不齐，对工作岗位所需要的技能掌握的程度不一，所以很多被征地农民存在较高的失业风险。

（6）社会保障安置模式

社会保障安置模式是指政府在征收土地后，通过为被征地农民购买社保使被征地农民享受基本养老保险及医疗保险的补偿安置方式。目前全国范围内比较推行这种模式，它主要包括养老保险、医疗保险、最低生活保障和失业保险等。虽然社会保障安置能够一定程度上解决被征地农民长期生活保障问题，特别是对年龄较大的被征地农民的养老、就医都能有效保障。但是在执行的过程中，它会受地方政府财政实力的制约，即使有实力也会出现有些地方政府仅替被征地农民购买最基本养老保险的情况，所以不能充分将被征地农民应享有的财产性权益转化成全面、长期、有效的社会保障。

2.现行补偿安置模式运用单一

现有安置模式虽然种类很多，但是各地对其运用较为单一。政府和被征地农民长期缺乏有效沟通及互动[15]，货币补偿安置模式在全国范围内使用最普遍，因此因单一货币补偿安置模式带来的社会问题也较多。它能满足被征地农民短期的经济需求，但不能长期保障被征地农民的生产生活，在实际适用中风险很高。它虽然易操作，但对征地补偿安置后期社会稳定会带来较大消极影响。一方面表现在行政主体以付清补偿金为由自我免除对被征地农民的持续保障义务，另一方面表现在被征地农民对市场土地价值不断增长的不满，这些都会影响征地补偿安置的正常进行。

（五）征地补偿安置监督力度不够

在实际征地的补偿安置中，无论是政府、农村集体组织还是被征地农民，往往是在出了问题后才意识到问题的重要性。这样恶性循环的事后监督行为只能做到弥补或是减小危害面，对于问题的根本解决没有实际效果，所以从现有多方主体的监督能力和程度来看，其监督力度是远远不够的。

1.内部监督大多流于形式

内部监督主要包括两个方面，一个是被征地农民自己的监督，另一个是农村集体组织的监督。

征地补偿安置活动中的被征地主体是农民，但其在决策、补偿等重大问题上的意见却不被重视、较少采纳。农民权益能否得到保护最终还是要看农民自己在监督过程中的态度，如果切身利益只有在受到侵害时才去关注，那最终只会让其落在弱势、被动的范畴内，而其他予以配合的机关、媒体就更易出现怠于履行自己义务的情况。被征地农民在监督上的消极作为会给自己权益带来危机，这危机主要表现为维权主动性缺失和维权合理性缺失。例如，2010年11月，由于国家某段高速公路建设，杜村和柳村周边部分土地被纳入应征地范围，因此杜村和柳村的部分农民就不得不参与到土地被征收这个活动中来。其中在“陈某芬案”和“赵某安案”两个案例中，可以看到面对征地安置活动，不同的人、不同的处理办法就会有不同的效果。陈某芬的维权意识是被动地逼出来的，而且她一味地以身、以命相抗，最终的结果只有妥协或是白白牺牲性命。而赵某安得到了他想要的补偿，大多是赢在他的主动性上。因为他主动去了解征地补偿的规定、方案，所以在与项目经理角逐的时候有底气且有理有据，依规定争取到了他的最大权益，如果没有他在村里的权利和威望，他又有多少筹码来赢得这场谈判[16]。

农村集体组织在农村各项事务的处理过程中大多时候是大权独揽，不愿被监督。从目前我国征地补偿安置过程中出现的问题来看，村民委员会、农村集体经济组织造成被征地农民不能足额获得补偿的情况仍大量存在。根据河南省博爱县检察院对2010年至2015年底所查处的农村基层干部职务犯罪案件进行的专项调查，其中贪污挪用征地补偿款案件达16件30人，占整个基层职务犯罪案件的91%[17]。这些案件的发生，大多与征地补偿款有关，严重影响广大被征地农民的切身利益。

2.外部监督发挥作用不够

地方政府是以身兼管理者和服务者等多种角色参与到征地补偿安置活动中来的，其本应在补偿安置过程中最大限度地为被征地农民代言，但实际上多数情况却是大量地消极监督，要么插手过多，要么不管不顾。这样的政府职能职责缺位不仅体现在政府的自利性上，还体现在制度设计不利、监督管理不力以及公共资源分配不利方面[18]。

外部监督是来自社会的，主要是媒体监督，特别是新媒体。媒体监督虽然能增强信息透明度，但仍存在虚假新闻和不良信息传播等失范现象，而这种现象在文化水平偏低的农村却会让其不良影响大于正向影响。不仅如此，如果有些媒体人职责缺失，那么他更会有利益时才去监督，反之则不监督。不仅没能充分利用新媒体的便捷性、广泛性和及时有效性，而且还滥用手中的权力，这就增加了处于被动状态下的被征地农民的维权难度。这样的外部监督氛围根本不利于农民权益的有效保护，甚至会衍生出更多的新型犯罪。

（六）征地补偿安置纠纷机制缺失

征地补偿安置纠纷是当前征地活动中矛盾最集中最激烈的地方，其主要体现在与征地补偿、安置有关的纠纷和与征地补偿款分配有关的纠纷[19]。补偿安置中产生的矛盾主要是通过征地补偿安置争议协调裁决制度、被征地农民信访、行政调解、行政仲裁等方式进行解决的，较少通过司法诉讼渠道解决。所以纠纷解决机制缺失和救济渠道不畅是征地补偿安置纠纷日益严重的根源之一。

1.依靠上访解决较多

在土地征收过程中会出现各种各样的矛盾冲突，但是如果有一个公正的裁决机制或者有多样的救济渠道就会有化繁为简的作用。现阶段被征地农民维权的最主要方式是上访，而且大多被征地农民普遍会有“信访不信法”现象。

随着城市化不断推进，对土地的需求日益增加，这就势必会出现农村土地被大量征收和失地农民数量越来越多。同时因为法治理念不断深化，人们的维权意识也越来越强。特别是在征地补偿安置过程中它本身涉及的侵权事件比较多，所以被关注度也就日益见长。权利意识的不断增长，就会出现很多群众不当维权的现象，比如越级上访、集体上访、正面对抗甚至是群体性暴力事件发生率都始终持高。这些现象不仅可以看出被征地农民补偿安置不合理、社会保障缺失，更严重的是，它影响农村经济的发展以及农村社会的稳定。此时凸显出的救济渠道不畅问题，让农村的政治问题、经济问题以及法律问题直指征地补偿安置活动。单一的上访和集体对抗已成为非理性维权的典型代表。如此不断积聚，各类问题将会持续增加，就会阻塞已有救济途径，使被征地农民维权渠道变得更窄[20]。而这并不利于土地征收中农民合法权利的保护。

事实证明被征地农民采用的上访、对抗等维权方式得来的结果并不乐观，最后结果一般都以未能得到完全解决的局面而落幕。因此没有有效的、多元的救济途径和救济机制，只会让被征地农民有苦难言，有诉难求。

2.行政裁决效果较差

关于征地补偿纠纷的行政裁决方式是当前土地征收纠纷的主要救济方式，同时采取行政调解前置。例如实践中关于有偿补偿标准的争议一般由政府进行裁决，法院一般不予受理。所以政府就常常会“既当运动员，又当裁判员”[21]。在具体的行政裁决过程中，基本规定主要是流程的罗列，对义务方应承担的责任和被征地农民的权益大多没有具体规定。即使通过行政裁决来进行维权，其结果也大多会因行政部门上下级牵绊因素过多而无法充分维权。这无形中就让行政裁决结果达不到预期效果，使得被征地农民权益受损甚至受到侵害。

行政裁决是征地补偿安置救济方式中最常用的，也是与其他方式衔接最密切的救济方式，但其效果却常不尽如人意，会出现与其他救济方式衔接不当的情况。征地补偿安置纠纷主要是民事纠纷，一般应遵循先调解，再裁决，最后诉讼的方式，如果行政裁决与其他救济方式衔接不当，那么被征地农民的应有权益必然得不到充分救济，被征地农民的基本权益必然难以保障。

3.采用司法救济较少

《土地管理法实施条例》对当事人不服行政裁决是否可以提起行政复议或行政诉讼是没有具体作出规定的。而且最高人民法院出台司法解释：各方主体不能达成补偿安置协议且就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。所以，相关主体只能根据《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定向有关部门申请行政裁决。因此，对于征地补偿安置类纠纷或是有关土地征收方面的纠纷，被征地农民很难在司法上得到应有保障，这也就形成了当下被征地农民“信访”不“信法”的局面。

按照我国行政法相关规定，公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯他们已依法取得自然资源的所有权或使用权时，应先申请行政复议；对决定不服的，可依法向人民法院提起行政诉讼。因此从法条应有之义可得出，如果对自然资源类侵权争议适用行政复议前置程序，那么土地征收纠纷也属于自然资源侵权纠纷的一部分，所以当然也要经过行政复议前置程序才能进行起诉。其中法律还规定，依照政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定来确认的自然资源所有权或者使用权后做出的行政复议决定均为最终裁决。从这项规定可以看出征收补偿安置的具体操作行为若经省级政府做出决定，那么无论征收行为是否符合公共目的，是否违反了法定程序，被征地农民均无权再申请救济。所以，这项规定出台的同时就完全排除了司法机关针对土地征收相关纠纷介入的可能性。

司法执行更因为《行政复议法》和《行政诉讼法》除非特殊情况不停止执行的规定，无法阻止征地进程的推进，也就会出现即使最终有了法院判决也无法切实有效执行的情况。因此，从司法受理、司法调解到最后的司法执行，每一个环节的矛盾都不同程度地阻碍司法救济方式的充分使用[22]。