一、程序是理性需求

立法对程序的重视，在跨越20年以上的法律文件的立法过程中体现得最为分明。1994年《预算法》第42条仅规定：各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当“及时”向本级各部门批复预算。但何谓及时？2014年该法修正时，对“及时”作了明确限定（2014年《预算法》第52条第1款）：本级政府财政部门向本级各部门批复预算是20日；各部门向所属各单位批复预算是15日。

这一进步，在司法解释领域也有体现。原“98条”第25条规定，当事人解除或者变更委托的，应当书面报告人民法院，由人民法院通知其他当事人。新司法解释（第31条）删除了“由人民法院通知其他当事人”的旧规。也就是认为此等事实不必通知其他当事人；其他当事人或许也根本不关心这些事。更重要的是，此等事不会影响其他当事人的诉讼权利和义务，而纯粹是法院与各该有关当事人之间的事。由此可以进一步印证一个论断：行政诉讼法律关系都是一对一的发生在当事人与法院之间的，当事人彼此之间并没有行政诉讼法律关系，所有的接触都必须通过法院中介。

2015年《立法法》修正时对原第35条规定的“重要的法律案”的“草案公布”程序作了4处重大的修改（新法第37条）：一是不再需要“经委员长会议决定”。这个环节省略后，与“可以将法律草案公布，征求意见”中的“可以”改为“应当”相结合，进一步确立了公开征求意见的原则。二是公布的内容，也不限于“法律草案”本身，而是“法律草案及其起草、修改的说明等”，而且特别强调要“向社会”公布，生怕不强调这一点，在实践中被理解为、执行成向“相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织”等的“准内部”公开。三是明确要求，“向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日”，以避免上午公布征求意见，下午就正式发布的“夕发朝令”。四是明确“征求意见的情况应当向社会通报”，以避免形式主义的走过场、装样子的“听”而不“取”。在国家立法中明确作出上述要求，被要求的对象又是最高国家立法机关，充分说明，立法中应当明确的，还是要写在明面上，即使是一般人都知道的规则，也不是其可以不写、简写的理由。

2001年《行政法规制定程序条例》第9条仅规定，对列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目，承担起草任务的部门应当抓紧工作，按照要求上报国务院。由于如此“上报国务院”的“行政法规”草案，要转由“国务院法制机构”进行立法审查，如果起草单位在“上报国务院”前没有与“国务院法制机构”进行沟通，“上报国务院”后再由“国务院法制机构”发现的一些问题，就需要退件处理。故2017年修改该程序时，特别增加了一个技术性程序环节：上报国务院前，应当与国务院法制机构沟通（第10条第1款），以解决不必要的文来文往。

2001年《规章制定程序条例》第24条规定了“有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要”“问题有不同意见”的协调程序；对于“不能达成一致意见的”，直接规定“应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本部门或者本级人民政府决定”。2017年修订时，对此略作了调整：“……及时报本部门或者本级人民政府领导协调，或者报本部门或者本级人民政府决定。”也就是在报请“决定”之前，增加了一个并行可选的“领导协调”环节。当然，实际操作时，肯定不会同时既报请协调又报请决定，而只会先非正式地请“领导协调”，协调不成的再报请决定。