第2章 《公共管理主体与组织》：利益相关者理论

“利益相关者”这一概念是由斯坦福大学研究院于1963年首次提出。安索夫（Ansoff）最早在经济学领域使用“利益相关者”一词；1984年美国著名学者弗里曼（Freeman）在《战略管理：利益相关者方法》一书中正式提出利益相关者理论。弗里曼（Freeman）和克拉克森（Clarkson）是利益相关者理论的奠基者，随着实践的推进和学术研究的深化，利益相关者理论经历了从最初对企业内外部关键群体的识别，到关注这些群体对企业影响的深入分析，直至他们如何参与公司治理的这一逐步发展的过程。之后，学者们又对如何实现利益相关者的利益诉求进行了研究。尤其是《战略管理：利益相关者方法》一书的出现，引发了学者们对利益相关者理论研究的高潮，并将其运用到企业实践中。

一、利益相关者理论的起源与发展

20世纪60年代，在公司治理的相关研究中萌发了利益相关者理论。潘罗斯（Penrose）于1959年在《企业增长理论》中提出的“企业是一种资产与关系集”的概念，是利益相关者理论的基石。“利益相关者”这一概念的提出源自西方学者对传统“股东中心”治理模式的反思与怀疑，“股东中心”治理模式仅注重公司全体股东的整体利益，而忽略了其他利益相关者的利益[1]。安索夫最早将“利益相关者”这一概念引入经济学，主要是为了解决利益相关者之间的矛盾[2]。

20世纪70年代和80年代，企业的社会责任、伦理、环保等问题，都在企业的治理过程中逐渐暴露出来。在企业治理领域中，利益相关者的议题引起了企业管理者与学术研究者们的广泛关注。随着时代的发展，这一议题在学术界的共同努力下获得了深入的研究，逐渐构建起一套较为完善的理论体系。弗里曼在《战略管理：利益相关者方法》一书中，对其进行了系统而全面的探讨，这本书又被认为是利益相关者理论的奠基之作[3]。经济学家和管理者们，如唐纳森（Donaldson）、克拉克森（Clarkson）、米切尔（Mitchell）、裘诺斯（Jonos）、柯林斯（Collins）、卡洛（Caroll）、布莱尔（Blair）等，都对利益相关者理论的发展作出了自己的贡献。这些研究不仅丰富了理论界对于利益相关者在公司治理中的认识，也促进了实践界对理论的广泛应用。

20世纪90年代，利益相关者理论已形成较为完善的理论体系。20世纪90年代中后期，利益相关者理论在我国也得到了快速发展，并在社会治理中得到了广泛的应用。随着利益相关者理论研究的不断深入和拓展，该理论引起了管理学家的关注，并被广泛应用于公共管理等领域，利益相关者理论不仅被应用于组织行为识别和分析，而且成为协调利益相关者权益的理论依据。利益相关者共同治理作为公共管理与实践创新的新兴视角，正日益受到重视，其核心理念与协同治理的概念紧密契合，强调在多元主体间达成共识基础上的平等参与和合作。这一模式聚焦于如何在共享目标指引下，不同主体通过协同行动，共同参与决策与规划过程，其特点与实践模式成为研究的重点。

二、利益相关者理论的主要内容

1.利益相关者理论的核心理念

“利益相关者”是利益相关者理论中最重要的概念之一。弗里曼和克拉克森各自对“利益相关者”这一核心概念进行了界定与阐释，为该理论的形成与发展奠定了基础。弗里曼采用了较宽泛的定义——能够影响组织目标实现能力的，或受到组织目标影响的人[4]。克拉克森在界定利益相关者时采用了较为严格的表述，他强调，利益相关者应该是经营活动中进行了专门投资的人，而且只能是那些在其中投入了特定资源的人[5]。根据其与企业关联的紧密程度，利益相关者被划分为主要利益相关者与次要利益相关者两大类别。其中，主要利益相关者指的是那些对企业运营有着直接影响且至关重要的群体，他们的持续参与构成了企业存续发展的必要条件，缺乏这部分群体的支持，企业的持续运作将面临严峻挑战。次要利益相关者是间接影响企业运作，对公司生存不发挥根本性作用的群体。学者米切尔（Mitchell）和阿格尔（Agle）在前人研究的基础上，梳理了利益相关者理论，归纳出了27种不同的利益相关者定义，他们提出，不同的判断适用于不同的公司背景，只有对利益相关者网络进行全面的考量，才能够准确地判断出哪些是利益相关者[6]。基于国外的研究成果，我国学者贾华生和陈宏辉对利益和风险的关系进行了更多的研究。他们提出，利益相关者应当是那些在运营过程中投资了专用性成本的组织或者个人；其次，利益相关者还需要承担一定的风险，其利益会受到目标实现情况的影响，反过来又会对目标的达成产生影响[7]。

学界对利益相关者的界定，从各个角度来看，已经有三十余种。这些定义大致可分为广义与狭义两类。从广义的角度看，最有代表性的是弗里曼对利益相关者的定义，他明确提出，利益相关者指的是某个个体或群体的存在与否对组织的发展进程具有影响力，这意味着他们的行为、决策或状态能够对组织的运行结果造成直接或间接的作用，并且会受组织的发展影响。但是弗里曼对利益相关者的界定过广，在实践中难以确定利益相关者的边界，这会影响调查的可操作性。从狭义的角度来看，利益相关者的界定聚焦于那些对组织有所“投入”、持有权益要求或愿意共同承担组织发展风险的个人或群体。在这个视角下，克拉克森的定义尤为具有代表性，他强调了利益相关者与组织间这种互惠互利、风险共担的关系本质，凸显出其定义的典型性与深度。他把这种“投入”看作是有价值的，可以是看得见的，也可以是看不见的，比如实物、金钱、人才等。这一定义更为明确，可以界定利益相关者的边界，缩小其范围，让研究更具可操作性。该定义侧重于各利益相关者与组织间的交互作用，较为综合。在对利益相关者的研究持续深化的同时，其内涵也得到了进一步的丰富和发展，并逐步形成了相应的理论体系。在利益相关者模型中，所有群体及他们的目标是相互联系的，任何一个群体的失败都将影响其他群体。我国学者在对此进行研究时，往往引用利益相关者的狭义定义。

在利益相关者理论中，关键是界定利益相关主体及其分类。当前学术界对于利益相关者的分类主要采纳了三种方法：其一为“一维细分法”，依据利益相关者与组织的关联紧密程度进行区分；其二为“多维细分法”，结合多项标准，对各因素综合考量进行细致划分；其三为“属性分析法”，米切尔（Mitchel）和伍德（Wood）于1997年提出[8]。属性分析法是目前被众多研究人员使用最为广泛的一种方法。与“一维细分法”和“多维细分法”相比，“属性分类法”更具动态性和可操作性。米切尔和伍德特别强调了权威性、合法性和急迫性应作为评估公司利益相关者地位的关键属性。其中，权威性指的是利益相关者对企业的影响力程度，包括其决策过程中的潜在控制力和影响范围。合法性就是他们的诉求与法律法规和伦理道德的一致性，急迫性就是他们的要求在多大程度上被重视。从权威性、合法性和急迫性这三个维度对利益相关者进行细致分类，可划分为三大类别：确定型利益相关者、预期型利益相关者及潜在型利益相关者。确定型利益相关者具备所有三项特征，是这一分类中最为核心的一组群体；预期型利益相关者则符合两项特征，显示出较为显著的相关性；而潜在型利益相关者只符合其中一个特征。此外，组织利益相关者的权威性、合法性和紧迫性都在不断变化和发展，因此利益相关者的具体类型也会相应发生变化，重要的利益相关者可以成为潜在的利益相关者，潜在的利益相关者也可以变得更重要。

利益相关者理论认为，组织实现稳定发展的最佳方式在于充分考虑并满足其核心利益相关者的期望。为实现这一目标，组织需做到以下三点：首先，辨识出各利益相关者的权重与影响力；其次，将关键利益相关者的诉求融入组织愿景与目标设定中，确保其在治理结构中占有一席之地；最后，在目标追求过程中，灵活调整组织行为与策略，以确保与关键利益相关者的期待相匹配，及时响应其需求。自20世纪90年代中期以来，学术界对利益相关者理论的关注增加，研究趋于深入。学者们从多元视角出发，不仅界定了利益相关者的内涵，还对其进行了详尽分类，进一步丰富了这一理论的内涵与实践应用。

2.利益相关者理论的经典分析框架

尽管弗里曼和米切尔等人对此进行了深入的研究，但其对不同利益相关者的划分及主体框架仍有不足之处：一是未考虑到组织内外部环境的局限性及层级差异；二是未充分考虑企业内外部环境因素。另外，这一理论并未考虑对组织施压的主体的影响与地位差异。

（1）弗里曼的利益相关者模型

该模型认为利益相关者的管理应该包含三个层面：理性层面、程序层面和交易层面。在理性层面，主要需要回答一些理论的相关概念的含义是什么，例如，谁是组织的利益相关者？他想要通过对组织的投入得到什么？即他与组织的交换是什么？所有的利益相关者的权益优先顺序是什么？在这个层面上，有必要对这些问题做出全面的分析和评估。程序层面就是以利益相关者为中心来进行组织策略的制定，重点是对组织与各利益相关者的相互作用的看法。交易层面就是在项目立项过程中，组织和各利益相关者确定各自的权利，并在此基础上进行必要的资源投资。在这个层面上，组织与利益相关者之间需要互动沟通、双向合作，组织要切实利用自身的资源与利益相关者建立合作关系，同时利益相关者也必须尽力发挥自己的作用。

弗里曼的利益相关者模型从理论层面阐释了以利益相关者为视角的管理过程，以及在这个过程中不同阶段的各个层面。但这个管理模型并未给出各个层面具体的行动方法，例如以何种方法界定组织的利益相关者。所以严格来说，它更多体现为一种管理理念，而非一个操作性很强的管理模型。

（2）米切尔的利益相关者模型

自1963年斯坦福研究所提出的“利益相关者”概念后，米切尔与伍德（1997）对西方学者关于利益相关者的定义与表述进行了细致的梳理与归纳。他们认为，想成为组织的利益相关者，需要具备下列三个特征：第一，合法性，也就是特定的利益团体对组织有没有合法的或者道德的索取权；第二，权威性，也就是一个特定的利益群体，它有没有可能影响到公司的决策；第三，急迫性，也就是某一利益群体的诉求能否被组织管理层及时关注。

基于上述三种属性，将利益相关者分为三类：满足三种特征的确定型利益相关者，满足两种特征的预期型利益相关者，以及满足其中一种特征的潜在型利益相关者。米切尔的属性评分法为识别与评估利益相关者提供了具体的操作框架，不仅在研究方法论上实现了创新，还促进了利益相关者从被动参与到主动治理的角色转变，推动了利益相关者理论的深化与实践应用。该方法逐渐得到学术界的关注，并发展成为划分利益相关者的一种常用方式。

（3）法森的利益相关者模型

法森（2009）在此基础上，将利益相关者划分为三大类：第一类是直接利益相关者，此群体与组织的关联密切，体现在其要求的合法性及对企业的影响力，以及组织是否对该群体承担责任。第二类是间接利益相关者，也就是特定的利益团体对组织提出了一些衍生的需求，这部分人对组织有一定的影响，但组织并不必须对此负责，例如，工会与消费者协会便属于典型的间接利益相关群体。第三类是外部利益相关者，这一群体对组织的诉求合法性具有复合性特点，对企业有一定的影响，且企业对他们的责任是源自外部的强制性，例如政府机构和新闻媒介等。法森提出的利益相关者分类模型，被广泛认为是当前国际上最先进的分类方法之一，它更细致地反映了组织内部各利益相关者的特点与状况，有助于组织更好地理解各利益相关者，并据此制定出有针对性的对策。

三、利益相关者理论的实践应用

1.利益相关者理论在实践上的应用

利益相关者理论最初起源于企业管理，经过不断发展，政府部门也会借鉴其思想和经验来进行社会治理。利益相关者理论认为企业的所有者不仅是股东，而是一个由多元利益相关者共同构建的“契约共同体”。在此框架下，除了股东还应包括雇员、供应商、债权人等利益相关者。后来，利益相关者理论被应用于德国、日本的一些企业，这些企业的进步和发展证明了利益相关者理论的有效性。利益相关者理论的应用在实践中得到不断推进与深化，经历了从初期的企业对利益相关者的初步识别，到逐步重视其对企业行为与决策的影响力，再到现今阶段，利益相关者积极参与企业共治的过程。

2.利益相关者理论在学术上的应用

当前，利益相关者理论的研究已趋于成熟，并广泛渗透到多个学科领域中。在公共政策研究中，学者们往往运用利益相关者理论来分析利益相关者的利益诉求与博弈过程，找到其中的利益制衡点，探讨在保证社会公平的同时减少政策实施的阻力，并以此推动政策的执行优化和目标实现。在此基础上，我国学界主要运用利益相关者理论对集体土地政策[9]、商品房政策[10]和保障性住房政策[11]等议题展开研究。也有学者基于利益相关者视角对我国数据要素市场的构建路径与各利益相关者的反复博弈进行了研究[12]。赵梦瑶（2016）将利益相关者理论作为研究的理论基础，在研究的过程中系统运用文献研究法、对比分析法、案例调查法等多种研究方法，综合分析了当前我国公立大学各利益相关者在大学治理结构中的现状，并找出现实状况与利益相关者理论下大学治理结构的差距，即当前我国公立大学各利益相关者在大学治理结构中存在的问题，最后提出利益相关者理论下建构和完善我国公立大学治理结构的具体对策[13]。姚润玲（2019）以应用型本科院校为研究对象，以利益相关者理论为指导，从确定型利益相关者角度出发，建立了应用型本科院校产教融合绩效评价体系并进行了应用[14]。吕超等（2023）的研究中，从改进的利益相关者理论视角出发，针对“双高计划”院校，对其核心利益相关项目、重要利益相关事项以及主要利益相关事项等三类别的八项绩效进行了细致评估。基于此，他们构建了一套“双高计划”院校绩效评价框架体系，旨在通过层次分明的评估方法，为该类院校的绩效管理与提升提供科学指导[15]。

注释

[1]OLANDER S.Stakeholder impact analysis in construction project management[J].Construction management and economics，2007，25（3）：277-278.

[2]ANSOFF H I.The emerging paradigm of strategic behavior[J].Strategic management journal，1987（6）：501-515.

[3]弗里曼.战略管理：利益相关者方法[M].王彦华，梁豪，译.上海：上海译文出版社，2006.

[4]弗里曼.战略管理：利益相关者方法[M].王彦华，梁豪，译.上海译文出版社，2006.

[5]BIGGS E M, DUNCAN J M A, ATKINSON P M, et al.Plenty of water, not enough strategy:How inadequate accessibility, poor governance and a volatile government can tip the balance against ensuring wa-ter security:the case of Nepal[J].Environmental science＆policy，2013，33:388.

[6]MITCHELL R K, AGLE B R, WOOD D J.Toward a theory of stakeholder identification and sali-ence:Defining the principle of who and what really counts[J].Academy of management review，1997，22（4）：853-886.

[7]贾生华，陈宏辉.基于利益相关者共同参与的战略性环境管理[J].科学研究，2002，20（2）：209.

[8]MITCHELL R K, AGLE B R, WOOD D J.Toward a theory of stakeholder identification and sali-ence:Defining the principle of who and what really counts[J].Academy of management review，1997，22（4）：853-886.

[9]于洋，李艺琳，余孟璇，等.集体土地租赁住房开发中的利益相关者及其网络分析：以北京市十八里店乡项目为例[J].城市问题，2022（11）：84-93.

[10]顾红春.基于利益相关者视角的住房政策社会影响评价[J].建筑经济，2013（10）：74-77.

[11]韩娱，李德智，李启明.国内公共租赁住房利益相关者研究综述[J].工程管理学报，2015，29（2）：121-125.

[12]马洪超，张浩楠.基于利益相关者视角的数据要素市场培育对策[J].理论探讨，2024（2）：149-155.

[13]赵梦瑶.基于利益相关者理论的大学治理结构研究[D].成都：电子科技大学，2016.

[14]姚润玲.基于利益相关者理论的应用型本科院校产教融合绩效评价研究[D].哈尔滨：哈尔滨工业大学，2019.

[15]吕超，彭俏.“双高计划”建设院校绩效评估：自评框架体系与指标构建研究：基于利益相关者理论的改进视域[J].职业技术教育，2023，44（15）：60-66.