2.4 港口的多层级治理

2.4.1 多层级治理理论

1993年在分析欧洲共同体的结构政策时，Gary Marks等（1996）最先提出了多层级治理。他认为多层级为“最初是集中于处于中心位置的国家和欧盟层面的机制相互作用所产生的派生物，以及或多或少与之伴随发生的决策权力向次国家权威的分散，从而使它们有权力介入和影响欧盟的政策过程”［23］。后来，Liesbet Hooghe、Beate Kohler-Koch、Fritz Scharpf等多位学者对其进行了发展，他们通过规范研究分析了欧盟的性质和构成，通过实证经验研究明确了欧洲议会与商业组织及大公司等重要的非政府组织在欧盟利益分配中的作用，从而使多层级治理理论逐步得以完善起来［24］。

现有理论认为多层级治理是一种独特的治理结构，它由相互联系和相互补充的动态复合治理体系所构成。多层级治理的独特性主要表现在：权威的来源多样化，不局限于政府；不是强制性统治，而是基于各层级的认同与共识。在多层级治理中，权力被下放和转移，政策的制定和执行过程具有多层性。多层级治理的行为主体不具有等级性，它们是相互作用的网状连接。多层级治理的特征可被总结为如下三点［25］：

（1）决策主体具有多层次性。以欧盟的多层次治理为例，它的决策权分布于以地域为界的不同层级之中。这些不同层级包括超国家行为体、国家政府、区域行为体以及拥有执行权利的代理机构等。他们均是决策的主体，可以直接参与决策。

（2）治理体系具有动态性。在多层级治理中，各层级的功能和职责不是一成不变的。不同的时间段，不同的政策任务、不同的政策领域需要不同的主体和层级的参与，也就是说，多层级治理层级权利的分布是动态的。

（3）多层级治理不适用于少数服从多数的谈判协商原则。多层级治理拥有不同的治理等级，这就缺少实行多数表决机制的条件，但恰恰是这个特征却有利于建立一个更加灵活的协商体系，使得决策更加客观和公正。

2.4.2 港口多层级治理的实践

在港口治理方面，多层级治理还是一个比较新的领域，现有的理论研究和实践均较少，主要涉及两个国家和地区，其中一个是中国，另一个是欧盟。

自1949年新中国成立以来，中国港口管理体制均对沿海港口和内河港口（主要以长江、珠江干线港口为代表）作区别对待，形成两套存在较大差异性的港口管理体制。其中，由于沿海港口相比内河港口具有更为突出的对外开放性，以及沿海港口在服务国民经济社会发展中有更为显著的重要性，长期以来沿海港口以中央政府（交通运输部）为主，而内河港口则以地方政府为主进行管理和控制，但对于一些大型的基础设施建设项目，中央政府仍保留较大的决策权。1979年2月，交通部和国家建委作出“港口建设指挥部实行中央、地方双重领导，以交通部为主的领导体制”的决定，明确各港口建港指挥部的劳动计划由交通部直接管理。

改革开放以来，中国在充分发挥中央和地方“两个积极性”总体原则的指导下，实行以“权力下放”为基本特征的向地方倾斜分权的政策。1984年是我国港口管理体制改革的关键性一年，交通部提出以“转、分、放”和“实现两个转变”为主要内容的改革设想，同年开始对中国沿海港口管理体制进行改革，在管理上实行“中央地方双重领导，以地方领导为主”。从1984年天津港试点到1988年分四批完成了除秦皇岛港外沿海14个交通部直属港口的体制调整。此轮改革有效地提高了地方积极性，扩大了企业自主权，提高了企业生产效率和职工生产积极性，促进了港口城市及其腹地经济发展。这轮沿海港口管理体制改革从中央政府与地方政府之间的关系上来看，是中央对地方放权，由港口所在城市的人民政府对港口实行直接领导和管理，港务局作为地方政府的直属机构；交通部对港口作宏观领导和监督检查。特别是在财务管理制度上，体现了中央对地方较大的放权力度，实行“以港养港、以收抵支、财务包干，一定几年不变”的财务管理制度，使得港口在自我改造和发展上具有更大的活力。但从条块结构来看，中央对地方的放权又是有限的，部分下放港口的基本建设、技术改造计划和物资供应仍由交通部直接管理；将下放港口的港口监督等部分行政管理工作从各港港务局划出，组建海上安全监督局（对外仍保留中华人民共和国港务监督局名称），实行交通部和所在城市双重领导，以交通部为主的管理体制。

进入21世纪，随着中国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的发展，特别是中国加入WTO后为港口发展带来新机遇的同时，也为港口体制改革提出了新的要求。再加之，20世纪80年代的港口体制改革不彻底，未能充分调动地方政府建设和管理港口的积极性，以及港务局普遍存在的政企合一现象严重。在对港口管理体制历史和现状全面深入的分析基础之上，2001年11月23日，国务院办公厅发出《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知》，决定将由中央管理的秦皇岛港以及由中央与地方双重领导的港口全部下放地方管理，同时港口下放后实行政企分开，港口企业不再承担行政管理职能［26］。经两年多的时间，2004年沿海港口下放和政企分开工作全部完成，中国现行的港口行政分级管理体制也基本成形，即：交通部作为中央政府交通主管部门对全国港口实行统一的行政管理；省级人民政府交通主管部门负责本行政辖区港口的行政管理；省级或港口所在城市人民政府按照“一港一政”的原则成立港口行政管理部门（可单独设置港口管理部门，也可由交通管理部门负责）实施对港口的行政管理。2004年起开始实施的《中华人民共和国港口法》以法律的形式对这一行政管理体制予以了明确固定。为进一步深化行政管理体制改革，2008年国务院围绕转变政府职能和理顺部门职责关系启动“大部制”机构改革，在交通部的基础之上组建交通运输部。部内机构改革其中包括：增加安全监督司，负责有关公路、水路安全生产和工程建设质量监督管理工作等；水运司更名为水运局。为贯彻“十八大”关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，2013年国务院以职能转变为核心，稳步推进大部制改革，本轮机构改革对于交通运输部而言，重点在将铁道部的相关行政职责划入，未有涉及港口行政管理体制改革的相关举措。

从上述中国港口治理模式的历史沿革来看，中国的港口治理从根本上来看属于中央和地方的两层治理体系，而改革的主线则是中央政府对港口的治理权限的逐步下放，但直至今日，中央政府对港口仍具有较大的控制权限。关于中国港口的治理模式以及与世界各国治理模式的比较，本书的第3章将做详细的分析。

在欧盟，2000年以前，欧盟委员会的渔业和海事司在协调港口的竞争、统一区域市场、保证欧洲港口实现均衡发展等方面与欧盟各国政府的港口主管机关开展了大量的协调工作。在2001年到2006年间，致力于在欧盟范围内推广地主港模式，以确保港口间的竞争性和港口内各装卸公司之间的公平竞争。从2006年至今，旨在整合各国的海洋和港口政策，确保欧盟各国港口之间的公平竞争和欧洲港口系统的可持续发展［27］。与中国相比较，由于欧盟是一个跨国家的组织，且欧盟各国的发展及具体情况差异巨大，尽管欧盟的港口治理体系是一个欧盟和各国港口主管机关所形成的两层治理体系，但欧盟对于各国港口治理的作用远不及中国中央政府对各地方港口的影响，因此欧盟港口的多层级治理是以第二层各国港口主管机关的治理为主的体系。关于对欧盟的港口多层级治理体系的分析，本书的第3章将做详细的论述。