一、公共卫生与政治权力

公共卫生管理与政治权力密不可分。任何防疫措施的权威性和有效性都需要国家强制力来维持和保证。切断交通、关闭边境、封锁城镇、强制隔离、停产停学、遣返外国居民、从国外撤侨、企业转型生产紧急物资……这些我们今天看到的举措，无一不是各国政府的行政命令，背后有军事、警察、教育、经济、安全、边防、移民等部门的国家机器作为保障。为了应对公共卫生危机，国家强制力被紧急调动起来，对特定区域进行控制和干预，以限制人群的流动，并最终阻断疾病的传播。反过来，在防疫过程中，行政权力的实施力度、覆盖范围和深度也必然得到加强和扩大。

以管理公共卫生之名行扩张权力之实，这是明治维新后日本从西洋老师那里学来的本事，并在台湾岛和朝鲜半岛的殖民统治中屡试不爽。建立公共卫生管理机构和修建医疗卫生设施，是传统社会迈向现代化的标志，但从另一个角度来看，也是强化政治权力的隐蔽手段之一。曾经在德国学习医学的后藤新平即深谙此道。1905年，时任台湾殖民机构“民政长官”的后藤新平调任旅顺，担任“满铁株式会社”的第一任总裁，负责管理日本在日俄战争中窃取的旅顺租借地和“南满铁路”。后藤从事公共卫生管理的经验十分丰富，甲午战争期间他就相继在日本陆军省医务局和检疫部任职，对于医疗卫生与军事斗争的关系并不陌生，后来更是升任内务省卫生局局长，负责日本全国的公共卫生管理。在台湾期间，后藤通过排查各种疾病的可疑病患和易感人群，逐步完善了户口登记，加强了对各地社区的了解和控制，一些长期不便实施行政管理的偏远地区也逐步纳入了后藤所建立的公共卫生监测体系。纵贯台湾南北的铁路也是后藤主政时期修建的，一手抓交通，一手抓卫生，并通过二者来强化殖民统治，这是后藤有别于其他日本政客，被盛赞为“技术官僚”的主要原因。他把自己在台湾岛管理铁路和公共卫生的经验复制到中国东北，在大鼠疫流行之前，就早已借着提高医疗水平的名义，以南满铁路和安奉铁路为核心，扩张日本在东北的政治势力。而与此形成鲜明对照的是，直到1910年10月满洲里发现鼠疫的零号病人，并逐步演变成一场近六万人死亡的大灾难时，清政府从中央到地方的复杂行政机构里，却找不到一个与后藤新平一样有着丰富公共卫生管理经验的官员，也找不到一个与日本陆军省医务局、检疫部或内务省卫生局类似的公共卫生管理部门。对于公共卫生与政治权力之间的关系，满朝文武更是没有一个人能说得清楚。

倘若公共卫生事件波及几个不同政权控制的区域，那各地之间还要考虑究竟是协作互助还是关门自保。清末东北大鼠疫就给清政府、俄国和日本出了这样一道难题。铁路把东北各地联系在一起，乘客可以坐火车自由旅行，但铁路管理却因政出多门，被分割成一块块、一条条。俄国和日本分别控制着中东铁路和南满铁路沿线的狭长地带，而清政府则依旧掌管着大农村和腹地，大家各行其是、互不通气。然而，铁路归属和管理上的分隔却挡不住细菌和疾病的传播。相反，人口流动的速度因铁路而大大提高，更是加剧了疫情的快速扩散。鼠疫仿佛是一团火，恰沿着导火索一般的铁路干线蔓延开去，从满洲里到哈尔滨，再到沈阳、大连、丹东，给中日俄三方提出了一个如何协同防疫的问题。

鼠疫暴发后，俄国和日本都先后对沿铁路移动的人群采取了强制隔离措施，但对于远离铁路的广大乡村却无权管辖。不愿意配合隔离的疑似病例只要逃向铁路两侧的腹地，俄日当局即鞭长莫及。清政府虽然也相应加强了对流动人口的控制，但举措仅限于中国人，却不包括享受着治外法权的西方人和日本人。任何限制外国人人身自由的做法都要事先得到外交上的许可。这就意味着，中俄和中日之间若不进行合作，防疫举措就会漏洞百出，效果可想而知。

欧美列强都注意到了中日俄三国各自为政对防疫的影响，也纷纷提出了折中的办法。德国驻哈尔滨领事率先表态，为防疫大计，德国愿暂时放弃治外法权，由中国方面统一谋划，在东北居留的德国人也要服从清政府的安排。美国对此表示赞成，并建议成立国际卫生委员会指导防疫，但仍由中国统筹采取强制措施。在俄国和日本看来，放弃治外法权，无异于削弱自己在东北的地位，无论如何不能接受。他们所希望的刚好相反，那就是借疫情防控之机，扩大各自在东三省的势力。俄国自日俄战争失败后，在远东地区便成收缩防守之势，加上国内局势动荡，虽然一口回绝了德国的提议，却也无力继续扩张，但仍然要守住“底线”。而各方面都处于上升势头的日本则完全不同，后藤新平的继任者们按捺不住急切的心情，以防疫为借口，按照早已演练好的套路采取了更具侵略性的做法。

“满铁株式会社”首先把总部由旅顺推进至沈阳，重心北移，跳出了辽东半岛南端一隅，积极插手东北中部地区的防疫工作。在离铁路较远的农村地区，日本当局也越权采取了强制隔离措施。地域狭窄的辽东半岛限制了南满铁路两侧腹地的纵深发展，也为日本堵截搜捕发病人员提供了便利。对于美德等国要求暂时让渡治外法权、由中国统一组织防疫的建议，日本更是置若罔闻。在中朝边境的丹东，日方甚至明确表态，为了严查疑似病例，日本军警可以强行检查中方的人员和车辆，而清政府却依然要尊重日方的领事裁判权，不得限制日方人员自由或扣押日方车辆。丹东不是旅顺，并非日本的租界地，在中国行使完整主权的领土上肆意妄为，日本早已把国际法抛在了脑后。更令人吃惊的是，日本以防疫为名，从广岛向旅顺增调陆军第5师团，加上原有的第11师团，日本在中国东北的兵力增加了一倍，达到三万余人，鼠疫带来了一场危机，对于受病痛之苦的患者来说是场危难，对于处心积虑的侵略者来说则是趁火打劫的“良机”。